Paul de Graaf

Probleemstelling

De opkomst van bottom-up burgerinitiatieven in de eerste decennia van deze eeuw vormt een uitdaging voor stadsbesturen in het algemeen en ruimtelijke ordening in het bijzonder. De traditionele rolverdeling tussen planners, die namens de overheid de ruimtelijke inrichting van de stad bepalen, en burgers en andere maatschappelijke actoren die zich hieraan conformeren, staat al geruime tijd onder druk door veranderende inzichten in het functioneren van de samenleving. Bottom-up burgerinitiatieven gaan echter een stap verder: zij nemen het heft in eigen handen en begeven zich op het terrein van de planner. De spanningen die dit oproept voor stedelijke ruimtelijke planning zijn bijzonder zichtbaar in de ontwikkeling van stadslandbouwprojecten. Het is daarom nuttig en noodzakelijk om praktijkervaringen met deze interactie te onderzoeken, te analyseren en te begrijpen. Tot nu toe gebeurde dit meestal vanuit het perspectief van de overheid of vanuit de initiatiefnemers zelf. Er zijn nog weinig studies die deze interactie over een langere periode in een specifieke ruimtelijke context hebben onderzocht, waarbij zowel top-down als bottom-up perspectieven zijn meegenomen. Dit onderzoek onderscheidt zich door de interactie tussen planners en bottom-up initiatiefnemers op het gebied van stadslandbouw in Rotterdam te bestuderen in de periode 2006-2018.

Doel en opzet van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de interactie tussen bottom-up initiatieven en ruimtelijke planners van de overheid bij de realisatie van stadslandbouwprojecten. Er wordt gekeken naar de wereldbeelden en ideeën over planning (zogenaamde conceptualiseringen van planning) die ten grondslag liggen aan hun acties, en hoe deze interactie de ruimtelijke planning beïnvloedt, in het bijzonder het stadslandbouwbeleid van de gemeente. Het onderzoek is opgezet als een retrospectieve casestudy naar de praktijk van ruimtelijke planning voor stadslandbouw in Rotterdam tussen 2006 en 2018. De casestudy omvat het onderzoek naar tien prominente stadslandbouwprojecten die in deze periode door bottom-up initiatieven zijn ontwikkeld, evenals de acties, plannen en beleidsmaatregelen van ruimtelijke planners met betrekking tot stadslandbouw.

Het is een kwalitatieve studie die gebruikmaakt van interviews met stakeholders in combinatie met een onderzoek van grijze literatuur zoals projectwebsites, projectplannen en lokaal nieuws, en analyse van plannen en voltooide projecten.

De interviews met planners worden hoofdzakelijk geïnterpreteerd op basis van theoretische concepten uit de planningstheorie. De interviews met initiatiefnemers zijn op een meer 'gegronde' ('grounded') manier geanalyseerd, waarbij terugkerende thema's zijn gebruikt om te theoretiseren over de mogelijke rol van initiatiefnemers als ruimtelijke planners. De informatie uit de interviews en andere bronnen is tevens verwerkt in een tijdlijn van gebeurtenissen en ontwikkelingen, die het beleidsproces rond stadslandbouw in kaart brengt en koppelt aan de ontwikkeling en planning van individuele projecten.

Belangrijkste bevindingen

De interactie tussen planners en initiatiefnemers is op drie niveaus bestudeerd: 1) de ontwikkeling van strategie en beleid rond stadslandbouw binnen de Rotterdamse planningscontext; 2) de wereldbeelden en acties van bottom-up initiatieven bij de planning en uitvoering van stadslandbouwprojecten; 3) de interactie tussen planners en bottom-up initiatieven in een aantal belangrijke projecten. Voor elk niveau is een deelvraag beantwoord.

1) Hoe begrijpen en conceptualiseren gemeentelijke planners de ruimtelijke planning en hoe beïnvloedt dit de planning van stadslandbouw in de praktijk? (Hoofdstuk IV)

Ik heb aangetoond dat verschillende theoretische conceptualiseringen van planning herkenbaar zijn in de manier waarop planners praten en denken over planning in het algemeen, en over de planning van maatschappelijke initiatieven in het bijzonder. Dit varieert van de Rationele conceptualisering (de basis van de discipline in de vorige eeuw), waarin maatschappelijke actoren het object zijn van analyse door de expert-planner, via Neoliberale planning (focus op de markt) en Pragmatische planning (burgers als lokale experts), tot recente vormen zoals Collaboratieve planning (actoren als gelijke partners) of Poststructuralistische planning (betrokkenheid als mede-scheppers van gedeelde narratieven).

De crisis van 2008-2014 bood kansen voor deze nieuwe conceptualiseringen. Stadslandbouwinitiatieven die tijdelijk braakliggende bouwgrond wilden gebruiken, werden gefaciliteerd en er werd een beleidsvisie ontwikkeld. In de praktijk waren oude en nieuwe conceptualiseringen echter verweven. Vooral in de stad, met haar complexe stapeling van ruimteclaims, waren sommige planners verontrust over de gevolgen voor hun eigen positie en het functioneren van het huidige systeem. Vragen over verantwoordelijkheid, aansprakelijkheid en representatie speelden hierbij een rol. De betrokkenheid van andere maatschappelijke actoren ondermijnde soms het zelfbeeld van de planner als expert. Initiatiefnemers werden daarom slechts tot op zekere hoogte als gelijkwaardige partners geaccepteerd.

2) Hoe begrijpen en conceptualiseren bottom-up burgerinitiatieven voor stadslandbouw het ruimtelijk ontwerp van hun initiatief en hun rol daarin? (Hoofdstuk V)

Het onderzoek laat zien dat initiatiefnemers vaak sterke ideeën hadden over de inrichting en het ontwerp van de stad. Dit vertaalde zich in het gekozen actieperspectief en de toegepaste strategieën. Het wereldbeeld van de initiatiefnemer was vaak sterk gekoppeld aan de praktijk van het initiatief; zij brachten hun idealen in de praktijk. De precieze definitie van stadslandbouw en de verwachtingen over de bijdrage ervan aan de stad varieerden echter sterk. Dit leidde tot verschillende ambities: van het simpelweg mogen bestaan tot het nastreven van systeemveranderingen in de ruimtelijke ordening.

Initiatieven namen verschillende rollen aan en pasten uiteenlopende planningsstrategieën toe, afhankelijk van de locatie en de specifieke omstandigheden. Er konden vier actieperspectieven worden onderscheiden: de actieve burger, de sociale ondernemer, de onafhankelijke ontwerpprofessional en de vertegenwoordiger van een NGO. Deze rollen zijn geen vaststaand blauwdruk, maar referentiepunten.

Dit pluralisme en de diversiteit aan stemmen waren essentieel voor de stadslandbouwbeweging in Rotterdam tussen 2006 en 2018. Juist deze diversiteit aan benaderingen biedt creatief potentieel: een experimenteel laboratorium voor ruimtelijke ordening waaruit lessen kunnen worden getrokken. Hun unieke bijdrage bestaat uit het in de praktijk testen van verschillende ideeën, wat een aanvulling vormt op de kennis van de gemeente.

3) Hoe verhouden de visies op planning van gemeentelijke planners en bottom-up initiatiefnemers en de door hen gebruikte strategieën zich tot elkaar, en convergeren of botsen ze bij de realisatie van stadslandbouwinitiatieven? (Hoofdstuk VI)

Planners en ambtenaren werkten in een spanningsveld tussen beleid en de weerbarstige praktijk. Een kleine groep planners initieerde, met steun van de wethouder, nieuw beleid, terwijl projectleiders op de grond deze ambities moesten waarmaken. Er was behoefte aan maatwerk, maar in de praktijk bleef de afdeling planning vaak steken in een ad-hocbenadering zonder echte beleidsimplementatie.

Initiatiefnemers vonden manieren om om te gaan met deze enthousiaste maar inconsistente overheid. Ze hanteerden situatiespecifieke rollen en strategieën, soms bijna als een rollenspel ('good cop, bad cop'), om ruimte te creëren voor hun projecten. Opvallend is dat initiatieven die meer steun kregen van planners, zich vaker conformeerden aan traditionele planningsstrategieën.

Discussie

De casestudy toont aan dat de interactie wordt bepaald door zowel de diversiteit aan wereldbeelden van de initiatieven als de manier waarop de gemeente denkt over planning met bottom-up initiatieven. Een beter begrip van dit pluralisme is een voorwaarde om het potentieel van deze initiatieven te benutten.

Een dialectiek van conceptualiseringen: de pluralistische bijdrage van stadslandbouwinitiatieven

De bijdrage van stadslandbouw vindt plaats op drie niveaus:
1) Fysiek-ruimtelijk: fysieke interventies die voedselproductie als functie in de openbare ruimte introduceren.
2) Professioneel: beïnvloeding van het beeld en de verwachtingen van stedelijk groen.
3) Politiek en maatschappelijk: het ter discussie stellen van de principes waarop we de inrichting van de stad baseren.

De interactie tussen planners en initiatiefnemers vormt een 'dialectiek van conceptualiseringen', een proces waarin ruimte wordt gecreëerd voor 'prefiguraties' (het uitproberen van een gewenste toekomst in het hier en nu).

Een parallelle gemeentelijke planningswerkelijkheid

De integratie van stadslandbouw was geen gemakkelijke taak door de spanning tussen de organisatiestructuur van de gemeente en de vernieuwende beleidsintenties. Men zou kunnen zeggen dat er een 'alternatieve plannings-toekomst' werd uitgeprobeerd: een parallelle werkelijkheid waarin geëxperimenteerd werd met Collaboratieve en Poststructuralistische benaderingen. Het lukte echter niet om volledig los te komen van Rationele en Neoliberale kaders die kijken naar rendement en esthetiek. Deze parallelle werkelijkheid bestaat nog steeds.

Relevante conceptualiseringen voor de planning van bottom-up initiatieven

De lessen uit Rotterdam kunnen leiden tot een meer consistente planning. Er is behoefte aan een groter bewustzijn van co-existerende planningsideeën. De prefiguratieve waarde van stadslandbouw is tot nu toe onderbelicht gebleven. Planning zou zich meer moeten richten op het creëren van de juiste randvoorwaarden (zelforganisatie) in plaats van op de middelen. Dit vereist vertrouwen van de overheid.

Gezien de spanning tussen de systeemwereld en de praktijk, zou de sturing moeten komen van een 'planner als facilitator' of 'curator': een ambtenaar of professional met een mandaat om buiten de gebaande paden te treden. Dit vraagt om een verandering in de werkcultuur binnen de gemeente, met meer aandacht voor langetermijnverbintenis en een goed institutioneel geheugen.

Volgende stappen

Stadslandbouwinitiatieven dagen de ruimtelijke ordening uit om anders te denken. Hoewel er structurele beperkingen zijn, laat de studie zien dat het mogelijk is om ruimte te maken voor vernieuwende ideeën. Gemeentelijke organisaties moeten zich openstellen voor veranderingen in rollen en verantwoordelijkheden. Bij de juiste randvoorwaarden kunnen initiatiefnemers gelijkwaardige partners zijn in planning: creatieve mede-ontwerpers van een nieuwe planningspraktijk waarin het onmogelijke mogelijk wordt gemaakt.